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南宁探索推行水环境治理的PPP模式
2019-09-24 10:10:09   来源:中国环境报   作者:   评论:0   点击:

南宁探索推行水环境治理的PPP模式充分运用市场化手段,破解资金、理念和技术等难题  南宁市大力开展内河整治,打造中国水城,但受制于资金、理念和技术等因素,整治效果未达预期。  为此,南宁市选取竹排江上...

南宁探索推行水环境治理的PPP模式

充分运用市场化手段,破解资金、理念和技术等难题

  南宁市大力开展内河整治,打造“中国水城”,但受制于资金、理念和技术等因素,整治效果未达预期。

  为此,南宁市选取竹排江上游植物园段(那考河)流域治理项目作为首个PPP项目,先行先试。

  专业的人做专业的事。南宁市聘请专业的交易顾问和技术顾问,借助外脑力量对PPP项目的技术路线、交易结构、投资回报、绩效考核等核心边界条件进行优化设计,采用DBFO(设计—建设—融资—经营)的运作方式,按照“全线多断面考核、按效付费”的理念,构建了“水质、水量、防洪”三合一绩效考核办法,政府依据绩效考核结果向项目公司付费。

  目前,那考河由“纳污河”变身为湿地公园,水质状况及环境景观明显改善,为河道治理探索出了可行的实施路径。

  优化技术路线、交易结构等核心边界条件

  为确保打造高品质示范样本,项目实施机构聘请专业咨询顾问机构(团队)提供交易顾问和技术顾问服务。

  项目咨询机构结合海绵城市、全流域系统水环境治理技术和理念,经过市场测试和与政府相关部门反复讨论,对项目的合作内容和技术路线重新进行了论证。项目建设内容由原可研报告中的四部分调整为七部分,在原河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程的基础上增加了污水处理厂建设工程、海绵城市示范工程和信息监控工程,调整后总投资约10.01亿元。项目建成后,水质达IV类标准,监控断面最小流量不得低于同点位、同水文期多年平均径流量的60%,河道行洪满足50年一遇标准,抽排按雨洪同期最大24小时20年一遇排涝标准设计。

  与传统的政府自行建设或者采用BT(建设—移交)模式相比,PPP项目其他商务边界条件的创新设计优势明显。

  建立长效机制。根据南宁市水功能规划的要求(2020年竹排江上游植物园段水质达到V类,2030年达到IV类)和社会投资人的合作意愿,确定十年合作期。

  建设运营一体化。基于质量改善的全流域治理,项目采用DBFO的运作方式,给予社会投资人充分优化设计的权利,合作期满将项目资产和经营权移交给政府。

  风险合理分配。根据风险最优分配原则、风险收益对等原则和风险有上限原则,将项目用地风险、政策风险、法律风险、审批延误风险和上游水质不达标风险等分配给政府方承担,而主要的建设风险、运营风险由社会资本承担,对于不可抗力、宏观经济和行业政策规定变化风险双方共担。风险分配的结果落实到PPP项目协议中。

  建立激励相容的回报机制。采用流域治理服务费的形式使社会资本获得回报,将河道治理后,以影响商业开发产生的收益作为激励项目公司的抓手,并建立超额收益共享机制,激发社会资本积极性。

  按效付费。破解项目实施与水环境改善挂钩难题,以结果为导向,建立了全部流域治理服务费与绩效考核结果挂钩机制,即当且仅当绩效考核结果不低于90分时,项目公司才可以得到PPP项目协议中约定的流域治理服务费;若绩效考核结果为60分~90分,则相应扣减当期的流域治理服务费;若绩效考核结果小于60分,则当期政府方不向项目公司支付流域治理服务费,直至绩效考核结果合格后一并支付,支付比例为约定流域治理服务费的65%,倒逼社会资本从全流域着眼,重视项目建设、运营质量和环境治理效果。

  在绩效考核体系上,抓住主要矛盾。建立三合一的绩效考核指标体系,分别在那考河干流及支流流域内上、中、下游设置了四个监控断面和监控点,建立了水质、流量、配套设施的维护、植物抚育养护和日常保洁管理等为主要指标的考核体系,其中,尤其注重水质指标,水质在绩效考核指标体系中的得分权重达到68.49%。

  规范采购程序,创新采用竞争性磋商方式

  考虑到此项目的重大性和社会影响,工作小组决定由南宁市政府集中采购中心作为本项目社会资本采购的代理机构。项目创新地采用了竞争性磋商的采购方式(竞争性磋商方式适用于技术工艺复杂、项目边界条件不清晰、需要与社会投资人进行多轮互动沟通才能确定采购需求的项目)。

  此种采购方式既采纳了竞争性谈判的多轮响应,又结合了公开招标的综合评审,与本项目特点非常契合。

  但由于此项目发布采购公告时,《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》尚未颁布,咨询机构结合征求意见稿拟定了采购文件,在采购过程中出现了竞争不足和与后续颁布的管理办法冲突的问题。

  2015年1月23日,在磋商阶段,仅两家社会投资人递交了响应文件,少于发布采购公告后才印发实施的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中要求的不低于三家的规定。

  面对如此突发状况,采购代理机构、财政部门和咨询机构纷纷积极寻找解决办法,与财政部相关部门联系沟通,经财政部相关部门研究同意,根据“法不溯及既往”的原则,采购程序正常进行。

  经最终评审,确定北京城市排水集团有限责任公司为中选社会资本。

  2015年2月12日,代理机构向中选社会资本发出《中选通知书》。采购人和中选社会资本双方在2015年2月26日签署了PPP项目协议,2015年3月19日,项目公司即南宁北排水环境发展有限公司成立。

  双方风险分担,政府适度监管,助力项目顺利执行

  2015年6月,项目正式开工建设。根据PPP项目协议的相关约定,项目公司负责设计、融资、建设和运营本项目,南宁市内河管理处代表的政府方需负责项目用地的征地拆迁,上游养殖户及项目范围内污染源监管,项目所需水、电和道路设施等外部配套设施的协调提供。

  PPP协议签署后,政府方对于征地拆迁的补偿力度和重视程度均有了很大提高,做了大量的工作。

  南宁市政府通过发布《南宁市人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》等,支持那考河上游禁养区内的养殖点清理工作,对合法养殖点进行整改,提高养殖废水排放标准并加大监管力度,改善了河道上游来水水质,统筹推进全流域治理;对于项目建设和运营中所需要的水、电和道路等设施的配套,政府方也全力协调供水、供电等部门提供配合。

  项目公司则因地制宜地对项目进行设计,根据“外源截污、内源治理、清水补给、活水循环、水质净化和生态修复”的六项原则,从全流域治理的角度进行优化设计:改变传统用灰色设施的“工程治水”做法,注重对河道自然生态功能的修复;对污水采用分布式处理,就近截流进入污水处理厂,做到处理后回灌河道的水量不小于处理污水量的90%,实现了水系上游与下游的水生态、水循环、水景观、水安全的有机统一;采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等海绵城市技术措施,降低汇水区域面源污染物对河道的污染,同时达到景观和功能完美的结合,提高了雨水利用,降低了补水能耗,并对公共绿地等进行海绵化改造,通过不同种类海绵化措施的有效串联,把那考河及周边流域建成了一个雨水控制整体联动的大海绵体,达到了“生态治水”的目标要求。

  此外,为应对工期紧张的挑战,项目公司采用施工组织扁平化、多点同步推进建设等方式抢工期。

  经过约18个月的建设,2016年11月26日,项目进入试运营期,2017年3月1日,项目正式进入运营期。

  在项目建设过程中,双方通力合作。由于部分用地涉及军队、铁路线路等,拆迁协调较为困难,经过与项目公司协商,通过优化设计等技术手段解决了土地难题,经过优化设计的项目总投资约11.9亿元,仍低于原可研的估算投资额。

  项目的成功实施,达到了“引资”“引智”和“引制”三大效果,还实现了良好的经济、社会和环境效益。

  项目明显带动了项目周边区域的价值提升,年接待游客超30万人,促进了旅游等相关产业的发展,产生了较好的经济效益。

  社会公众对流域治理的满意度达90%以上,本项目年均接待参观学习1000余人次,接待海绵城市学习交流及环保科普等人员超500人次,极大提升了市民满意度和南宁作为“水城”的良好形象。

  环境效益方面,年污水排放量减少1300万立方米以上,实现COD削减量不低于1300吨,氨氮削减量不低于280吨,河道生态补水量超1000万立方米,回用水和绿化灌溉取代自来水量分别达到100万立方米以上,海绵城市渗滞蓄净用排蓄存净化利用雨水量达到150万立方米以上。区域生态物种持续改善,水土流失现象得以控制,降雨水体面源污染情况得到有效控制,达到了可持续的治理效果。

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